《成都市社区发展治理促进条例》专家解读
新时代社区建设的新突破
复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系主任刘建军
成都是中国城市中推进社区建设的先行者与开拓者。在中国社会转型的过程中，成都针对基层社会治理所作的一系列战略决策，为成都这座特大城市的发展奠定了广厚、坚实的社会基础。从保障激励资金制度到社区总体营造再到场景重塑，成都准确地把握社区发展的每一个关键节点，制定相应的政策，从而形成了独具魅力的社区模式。尤其是当大多数城市集中于社区建设的单项推进的时候，成都率先提出了“社区发展治理”的理念，从而把社区建设的服务传递、关系构建、治理优化、人文滋养、发展持续这五个维度统一起来，确立了成都社区建设整体推进的战略规划。在2020年中国实现小康的关键之年，成都又率先颁布《成都市社区发展治理促进条例》（以下简称《条例》），对于新时代中国特大城市基层社会治理优化与提升具有非常重要的意义。
可以说，《条例》是成都社区建设、社区发展和社区治理之成果、社区发展治理方向的综合体现与整体呈现。我们知道，成都这座城市的历史记忆、文化魅力、生活情趣等多种要素汇聚社区空间中，而且成都新时代推动社会进步、基层民主以及城乡统筹发展的战略决策也在社区这一独特的空间中得到完整展现。成都推进社区建设的历程就是改革开放以来中国推进社会建设的缩影。从这个角度来说，《条例》的颁布对于成都社区建设在未来“十四五”乃至更长时间实现整体性的突破具有重要指导意义。
众所周知，城市的命运决定着现代国家的命运。城市是现代国家资源聚集空间，也是推动经济发展的增长机器，更是推动社会进步的引擎。从这个角度来说，城市治理体系就是国家治理体系的重要组成部分。新时代中国特色社会主义建设的重要目标是推动国家治理体系和治理能力现代化。与之相适应，推动基层社会治理体系与治理能力的现代化就是中国所有城市在新时代所要承载的重要使命。如果说新时代中国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。那么，中国基层社会治理的主要矛盾也就从人民日益增长的物质文化需要同资源短缺之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和治理结构不完善、治理技术不充分、治理主体不完备、治理机制不畅通之间的矛盾。成都在探索社区治理体系和治理能力现代化的征程上已经作出了突破性的创新与探索，基于共建共治共享的社区治理形态已经得以奠定。这是成都对新时代国家治理现代化战略的重要贡献。正如范锐平书记在“成都市凝聚社区发展治理新优势激发办赛营城新动能工作会议”上的讲话中所指出的：城市让生活更美好，美好是一种感觉产生的认知，他既包括物质的，也包括精神的，物质上的美来源于生产创造，精神上的美来源于生活创造。随着工业社会向现代社会的演进，推动城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，从生产导向回归生活导向，传统社区空间正在向地域、生活、情感价值于一体的场景延伸，一个个社区场景拼接了生活的全貌与图景，承载着市民的梦想和美好向往，场景营造已经成为现代城市发展的必然趋势，满足美好生活需要的物化空间，也是社区发展治理的未来方向。
城市是文化传承和文明演进的集中体现。就像著名城市研究专家刘易斯·芒福德在《城市发展史》一书中所提出的：城市实质上就是人类的化身。城市从无到有，从简单到复杂，从低级到高级的发展历史，反映着人类社会、人类自身同样的发展过程。城市是改造人类、提高人类的场所。城市的主要功能是化力为形，化权能为文化，化朽物为活灵灵艺术形象，化生物繁衍为社会创新。城市乃是人类爱的一个器官，因而最优化的城市经济模式应是关怀人、陶冶人。成都公共空间的魅力就在于释放文化魅力，成都社区建设的魅力就在于释放治理效能与发展动能。
成都在中国社会转型期所创造的基层社会治理模式，是中国国家治理体系、城市治理体系、中国现代化道路的重要组成部分。以成都为代表的中国城市没有像很多国家那样，在快速现代化的过程中产生出令人窒息的贫民窟，也没有孕育出体现阶级对立的空间隔离，更没有像很多国家那样出现大面积的城市衰败。这是中国城市的魅力，也是成都这座特大城市的魅力。
学术界对成都社区的关注，大致可以分为三大流派，一是文化导向的研究，二是地域导向的研究，三是功能导向的研究。文化导向的研究关注成都流传已久的民间文化资源。研究者倾向于把成都琳琅满目的社区景观置于成都绵延依旧的历史文化传统中来审视。地域导向的研究关注成都特殊的地理优势和区域优势。肥沃的成都平原、自成一体的地方文化为成都的社会创新、社会实验、社会再造提供了天然的区域优势。功能导向的研究注重社会转型期社区在消解社会矛盾、重构社会关系、培育社会资本、提高城市韧性中功能发挥与功能替代。
从成都颁布的《条例》来看，上述三个方面的研究已经不能展现成都在基层社会治理中的成果，更不能从理论上总结“成都模式”的魅力。从《条例》中，我们发现了新时代社区建设的突破点，那就是社区建设与社区治理中的发展导向在成都基层社会中的确立。所谓发展导向就是开发社区综合性的发展势能，挖掘社会创新和社会实验的发展潜能，释放治理优化和空间营造的发展动能。《条例》在新时代社区建设的突破性价值在于，实现了从“平面社区”向“立体社区”、从“点状社区”向“网状社区”、从“单一社区”向“复合社区”、从“生活场域”向“美学场景”、从“居住空间”向“层圈结构”、从“增量治理”向“源头治理”的转折与提升。
一、从《条例》中，我们可以发现，社区对于城市居民来说，并非仅仅是服务的场所、权利的场所、管理的场所和个人生活的场所，同时也是发展的场所。社区是集党务、政务、社务、居务等多层面于一身的“立体社区”。这就从多维度拓展了我们对社区的理解。《条例》中规定：本市应当立足服务居民，坚持市场化与社会化相结合，促进社区生活性服务业发展。鼓励采取新技术和运用新模式，构建社区生活性服务业新场景，培育新型社区商业，建设发展型、现代型、服务型社区，促进社区业态提升。这一规定是对社区内涵的新发现。我们必须把社区置于更为广阔的社会系统、经济系统、信息系统以及交往系统中来理解。单纯地把社区理解为生活空间的做法，在互联网时代、智能化时代以及追求美好生活的时代，显然是不合时宜了。“重新理解社区”是《条例》带给我们的最大启示。
二、《条例》所确立的发展导向，不仅仅是指经济的发展、城市规模的发展，而是更加关注人的发展、生活意义的发展、社区空间美学意蕴的发展以及城市本质的发展。尤其是“公园社区”，则是与成都历史、文化和各项资源禀赋相适应的社区形态。
三、中国基层社会治理的困境在于源头治理的缺失。《条例》展示了成都从“增量治理”向“源头治理”的转折与提升。也就是说，缺乏法治的基层社会治理，只能通过“增量治理”进行体制和功能上的补充。《条例》的颁布是落实习近平总书记提出的“源头治理”思想的重要体现，也是落实十九大提出的推进社会治理法治化的重要成果。
四、《条例》为特大型城市基层社会治理体系的优化与治理能力的提升提供了有益的借鉴。基层社会治理的重心虽然在社区，但基层社会治理体系与治理能力的现代化是社区本身所不能完成的。《条例》第五条规定：市和区（市）县社区发展治理部门负责制定社区发展治理规划，统筹协调、组织指导和督促考核本行政区域社区发展治理工作。发展改革、经信、教育、科技、民宗、公安、民政、司法行政、财政、人力资源和社会保障、规划和自然资源、生态环境、住建、城市管理、交通运输、水务、农业农村、公园城市、商务、文广旅、卫生健康、应急管理、退役军人事务、市场监管、体育、统计、医疗保障等部门按照本条例规定和各自职责分工，负责做好社区发展治理的相关工作。《条例》第六条规定：工会、共青团、妇联、文联、科协、工商联、残联、红十字会等团体组织应当在各自职责范围内协同做好社区发展治理工作。这就说明基层社会治理体系与治理能力现代化的要求是需要政府治理在与社会协同、居民自治的良性互动中才能实现。从一定意义上来讲，基层社会治理现代化的成功取决于基层政府治理与社区发展治理的科学对接。
总之，《条例》对基层社会治理格局中领导力量、温度提升、治理优化、力量汇聚、势能开发以及场景重塑的若干规定，展示了成都的社区之“魂”、社区之“情”、社区之“治”、社区之“力”、社区之“势”、社区之“美”。
